(sumário elaborado pelo juiz relator)

1. A interpretação das tipologias de atos de que resulte o aumento da dívida pública fundada previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC deve articular-se com a componente funcional específica do controlo dos atos em causa, estabelecida no artigo 44.º, n.º 2, da LOPTC, centrada na legalidade dos instrumentos geradores de dívida pública à verificação da observância dos limites e sublimites de endividamento e das respetivas finalidades estabelecidas pela Assembleia da República (sem prejuízo do controlo relativo aos planos relevantes enunciados na primeira parte do n.º 1 do artigo 44.º da LOPTC).

2. O núcleo da específica regulação legal do endividamento das autarquias locais encontra-se estabelecido no regime jurídico das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e no regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.

3. O artigo 100.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, atribuiu à Agência para o Desenvolvimento & Coesão, IP (AD&C) competência para a concessão, em nome do Estado, de financiamentos no âmbito do Empréstimo Quadro contratado entre a República Portuguesa e o Banco Europeu de Investimentos nos Programas Operacionais do Portugal 2020 (EQBEI-PT2020), tendo sido estabelecidas pelo Despacho dos Ministros das Finanças e do Planeamento e das Infraestruturas n.º 6200/2018, de 15 de junho, condições de acesso e de utilização de financiamento no âmbito do EQBEI-PT2020 contratado entre a República Portuguesa e o BEI, até ao limite de 250.000.000€, designado por “Linha BEI PT 2020 - Autarquias (2018)”, tendo o Conselho Diretivo da AD&C aprovado pelo Despacho n.º 6323-A/2018, de 27 de junho, o
“Regulamento de Implementação da Linha de BEI PT2020”, definindo os procedimentos de utilização da referida linha de crédito.

4. O princípio da tipicidade dos empréstimos das autarquias locais reflete-se na exigência de preenchimento obrigatório de finalidade especificamente estabelecida na lei.

5. Decorre do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI que os empréstimos de médio e longo prazos apenas podem ser contraídos para a prossecução de três finalidades:

5.1 Aplicação em investimentos;

5.2 Substituição de dívida (nas condições previstas no artigo 51.º, n.os 3 a 8, do RFALEI);

5.3 Proceder de acordo com os mecanismos de recuperação financeira municipal (o saneamento financeiro e a recuperação financeira previstas no artigo 57.º, n.º 1 do RFALEI).

6. No plano jurídico, a tese essencial do recorrente objeto de apreciação foi a seguinte: não tem relevância para efeitos de atualidade do empréstimo o pagamento integral da obra invocada como investimento a que se destinava o empréstimo à data das deliberações de autorização pelos órgãos municipais da contratação do referido empréstimo de longa duração, da outorga do contrato e do pedido de fiscalização prévia, sendo suficiente para a respetiva legalidade que o pagamento não estivesse integralmente realizado à data da entrada do pedido de financiamento apresentado pelo município à AD&C.

7. A finalidade de aplicação em investimento tem como pressuposto necessário que a autarquia não utilizou fundos próprios no pagamento desse investimento, pois de outra forma a verba do empréstimo destina-se a fim distinto do invocado e o investimento constitui apenas um pretexto para obter financiamento para fim não previsto na taxativa enumeração legal — como, por exemplo, ocorrer a dificuldades de tesouraria, o que apenas constitui finalidade legítima para empréstimos de curto prazo que têm de ser amortizados no exercício económico em que foram contratados (artigo 50.º, n.º 1, do RFALEI).

8. As regras de financiamento referentes ao EQBEI-PT2020 não derrogam o regime legal de endividamento municipal estabelecido no RJALEI e no RFALEI e, como é óbvio, um regulamento produzido no quadro de poderes administrativos conferidos por lei à AD&C não pode introduzir qualquer alteração ou elemento relevante para efeitos interpretativos de norma legal, atento, nomeadamente, o disposto no art. 112.º, n.os 1 e 5, da Constituição — dimensão constitucional
inequívoca que dispensa que se desenvolvam, para este efeito, as implicações da competência reservada da Assembleia da República em matéria de «estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais» (artigo 165.º, n.º 1, al. q), da Constituição).

9. Isto é, a sujeição do empréstimo fiscalizado ao RFALEI e RJALEI afigura-se um dado incontornável, pelo que, a especificidade da Linha BEI PT 2020 Autarquias apenas pode ser relevante para a aplicação daqueles regimes legais e nunca como via de suposta derrogação das respetivas normas, daí que a não aplicabilidade do artigo 49.º, n.º 5, do RFALEI, relativo à consulta ao mercado decorra da interpretação da norma em causa como excludente de empréstimos desligados da concorrência no mercado, não obste a que subsista a aplicabilidade de todas as outras regras sobre financiamento das autarquias através de empréstimos que não sejam expressamente afastadas, nomeadamente, sobre a competência de órgãos autárquicos e em particular da Assembleia Municipal estabelecida nos artigos 25.º, n.º 1, alínea f), do RJALEI e 49.º, n.º 6, do RFALEI.

10. A apreciação empreendida é de estrita legalidade e não incide sobre as opções políticas dos órgãos autárquicos em matéria de financiamento e endividamento, sendo certo que nos casos em que tal seja legalmente admissível, as autarquias locais podem optar pela contratação de empréstimos para aplicação em investimento em detrimento da utilização de fundos próprios para esse fim, já o problema no caso sub judice é o de que não se pode solicitar empréstimo com finalidade de investimento em abstrato elegível que já foi suportado com fundos próprios visando, na prática, que as verbas venham a ser utilizadas para outras finalidades não elegíveis para efeitos de contração de empréstimo de médio ou longo prazo.

11. A ideia, aparentemente subjacente a parte da argumentação do recorrente, de que o pagamento do valor integral da empreitada faturado pelo empreiteiro na parte que não é abrangida pela contrapartida da UE foi um mero adiantamento antes de ser contraído o empréstimo é incompatível com o regime de tipicidade dos fins do empréstimo e, ainda, com o princípio da consignação das receitas municipais creditícias com fonte em empréstimo de médio ou longo prazo.

12. O princípio da não consignação não se aplica ao problema em análise porque não abrange verbas resultantes de empréstimos de médio e longo prazo das autarquias locais [atento, nomeadamente, o disposto nas disposições conjugadas dos artigos 16º, n.º 2, alínea f), da, da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, 9.º-C, n.º 1, alínea d), 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI], estando as receitas creditícias resultantes de empréstimos de média ou longa duração concedidos a autarquias legais sujeitas a um princípio de consignação que proíbe a eliminação retroativa da utilização de outras receitas (abrangidas pela não consignação) no pagamento de determinadas despesas com o fim de ficcionar que o crédito do empréstimo vai ser utilizado em investimento já pago.

13. A deliberação que aprovou o empréstimo, na medida em que contrariou as normas conjugadas dos artigos 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI enferma de nulidade (atendendo ao disposto nos termos do artigo 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI e do artigo 4.º n.º 2, do RFALEI), por ter autorizado despesa não permitida por lei e o desrespeito pelo contrato daquelas normas (dos artigos 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI) constitui violação direta de regras financeiras, ilegalidades que preenchem, respetivamente, os fundamentos imperativos de recusa de visto constantes das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.