SUMÁRIO (elaborado pelo Conselheiro Relator)

1 Nos processos jurisdicionais de efetivação de responsabilidades financeira, delimitado o objeto pelo pedido e alegação da matéria factual essencial para a sustentação daquele, em matéria de Direito o tribunal aprecia, independentemente das alegações das partes, as questões jurídicas essenciais à luz do que entende ser imposto pela metodologia, princípios e normas jurídicas relevantes.
2 Os congelamentos remuneratórios foram utilizados durante a X e a XI Legislaturas, na transição das primeiras duas décadas do presente século, para responder à crise das finanças públicas do Estado português que, posteriormente, veio a culminar num pedido, por parte do XVIII Governo Constitucional (durante a XI Legislatura), de ajuda externa que envolveu contratualização de compromissos com as entidades internacionais que prestaram assistência financeira, inclusive quanto a valorizações remuneratórias de trabalhadores de entes públicos nacionais.
3 Proibições de valorizações remuneratórias estatuídas nas leis dos orçamentos de Estado de 2013 a 2016 — pelo artigo 35.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, artigo 39.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 82-A/2014, de 31 de dezembro, e artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, que determinou a vigência em 2016 do precedente — orientadas por um objetivo de controlo da despesa pública e conformadas pelo programa de auxílio financeiro a Portugal estabelecido no «Memorando de Entendimento Sobre as Condicionalidades de Política Económica», acordado, em maio de 2011, entre a República Portuguesa e o Banco Central Europeu, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, o qual, embora tenha sido assumido durante a XI Legislatura, veio a ser sobretudo executado no âmbito da XII Legislatura, iniciada em 20 de junho de 2011.
4 A previsão da norma do artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 82-A/2014 tinha como objeto atos que consubstanciem valorizações remuneratórias e a sua estatuição (em sintonia com as precedentes normas orçamentais) determinava a proibição desses atos.
5 A previsão da norma do n.º 1 do artigo 38.º da Lei n.º 82-A/2014 não abrangia todos os eventos geradores de alteração de situações remuneratórias de pessoas abrangidas pelo âmbito subjetivo da norma, mas apenas atos relativos a certos tipos de mudanças refletidas em posições subjetivas, em particular, estritas alterações de posicionamento remuneratório, progressões, promoções, nomeações ou graduações em categoria ou postos superiores aos detidos, incluindo ascensões no quadro de concursos para categorias superiores de determinada carreira.
6 A nomeação para cargos dirigentes em comissão de serviço por tempo determinado, na medida que não seja geradora de quaisquer direitos adquiridos para além do exercício do cargo e se apresente desligada de uma evolução da carreira ou de melhoria remuneratória de um determinado posto ou cargo, não integrava a previsão da norma do n.º 1 do artigo 38.º da Lei n.º 82-A/2014 e, consequentemente, não era abrangida pela respetiva estatuição.
7 A tese que na interpretação do artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 82-A/2014 reconhece que os casos dos trabalhadores nomeados em comissão de serviço para novos cargos dirigentes não são abrangidos pela previsão da norma, mas defende, em simultâneo, que por força da norma orçamental o grau da sua melhoria remuneratória se apresenta condicionado compreende um paradoxo: exclui-se uma situação da previsão da norma, mas, em vez de simplesmente não aplicar a norma cuja previsão não se encontra preenchida, o intérprete cria uma estatuição mitigada (moderação de acréscimo remuneratório em detrimento da proibição de aumento de remuneração).
8 A norma do n.º 1 do artigo 38.º da Lei n.º 82-A/2014 não regula acréscimos remuneratórios estranhos à sua previsão.
9 A regulamentação sobre os níveis dos cargos dirigentes da CP estabelecida pela deliberação n.º 2/2007 implica que:
9.1 O acesso aos cargos dirigentes da CP não se enquadra num conceito amplo de carreira por inexistir uma conexão entre o lugar de origem e o de nomeação, nem entre este e o cargo ou posto subsequente em que o trabalhador venha a ser provido;
9.2 Os níveis dos cargos não integram componentes premiais ou evolutivas (por força do tempo ou de outra razão relacionada com a pessoa do titular), correspondendo apenas a subcategorias de graus diretivos.
10 Nesse quadro, a atribuição do nível ao cargo dirigente constitui uma definição da categoria do cargo sustentada num juízo sobre a respetiva «complexidade e responsabilidade» que não pode integrar uma ponderação sobre a pessoa do titular nomeado.
11 A previsão da norma do n.º 1 do artigo 38.º da Lei n.º 82-A/2014 pode abranger atos do Conselho de Administração da CP relativos a cargos dirigentes e, consequentemente, decisões sobre essas matérias poderiam colidir com a imperatividade da proibição de atos de valorização remuneratória e violar a estatuição legal que determina que a norma orçamental prevalece sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, em contrário.
12 Ilustremos com dois casos hipotéticos de atos singulares que violariam de forma direta as normas dos números 1 e 21 do artigo 38.º da Lei n.º 82-A/2014:
12.1 Alteração da tabela dos cargos dirigentes com aumento dos valores constantes nas colunas sobre vencimentos ou despesas de representação;
12.2 Subida do nível de um cargo sem que tivesse ocorrido qualquer alteração do seu enquadramento orgânico e funcional na estrutura dirigente da CP.
13 Por outro lado, a interpretação sistemático-teleológica da norma do artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 82-A/2014 determina, ainda, a proibição de atos suscetíveis de enquadramento na figura da fraude à lei no Direito Civil, isto é, o encadeamento de um conjunto de atos que isoladamente se poderiam apresentar como lícitos, mas globalmente constituem um meio para prosseguir um resultado final global ilícito, no caso colidentes com a proibição em análise pelo facto de serem equivalentes a atos de valorização remuneratória de cargos dirigentes da CP.
14 Por exemplo, se o Conselho de Administração da CP, ainda que ao abrigo de uma reforma orgânica global, empreendesse uma redefinição dos níveis de um conjunto de cargos, gerando, por essa via, um aumento da despesa global com os cargos dirigentes, os atos de reclassificação dos níveis, apesar de aparentemente lícitos seriam ilícitos por integrados num esquema que configuraria uma fraude às normas legais imperativas do artigo 38.º, n.os 1 e 21, da Lei n.º 82-A/2014 que visam obstar ao aumento de despesa com remunerações.
15 No caso sub judice, verificou-se uma situação oposta a uma fraude à norma orçamental de proibição de valorizações remuneratórias, já que a redefinição dos níveis de cargos dirigentes constituiu a última etapa de processo de reforma orgânica (desenvolvido entre 2013 e 2016) com extinção e criação de novos cargos sendo gerador de uma redução substancial da despesa global com a remuneração dos cargos dirigentes, resultado coerente com o programa legislativo de controlo da despesa pública e a teleologia da proibição de valorizações remuneratórias.