(sumário elaborado pelo juiz relator)

Contrato de empréstimo - Município de Ourém


1. Apesar do legislador reconhecer a autonomia creditícia dos municípios, rodeou o regime do endividamento das autarquias locais de uma série de limites procedimentais e quantitativos e de obrigações inarredáveis. Neste âmbito, os municípios movem-se através de regras heteroimpostas, apertadas, de regras orçamentais relativamente inflexíveis, umas de cariz procedimental, outras de natureza numérica.

2. As regras de natureza procedimental têm em vista assegurar a transparência, a accountability e a boa execução financeira, e incidem sobre os procedimentos de aprovação e execução orçamentais. As regras de natureza numérica referem-se a alvos específicos quantitativos.

3. As propostas sobre as condições detalhadas dos empréstimos que devem suportar a decisão e autorização da Assembleia Municipal, devem sustentar-se em critérios que permitam atingir o rigor e a eficiência exigidos com vista a atingir os objetivos de «minimização de custos diretos e indiretos numa perspetiva de longo prazo», que o empréstimo comporta, de acordo com o Art.º 48.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI).

4. Mas também se trata de exigir propostas que sejam passíveis de serem comparadas entre si, de modo a permitir essa escolha fundamentada, assegurando, naturalmente que os critérios de legalidade na apreciação das mesmas permitam que funcione, também aqui, a vantagem de procedimentos concorrenciais entre as instituições.

5. Para além de tais regras e princípios jus-económico-financeiros, a atividade do município em sede de endividamento municipal parametriza-se, ainda, em primeira linha, pelos princípios fundamentais que regem, em geral, a atividade administrativa, vg. pelos princípios da prossecução do melhor interesse público, da legalidade, da boa administração, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé, da transparência e do dever de fundamentação - cf. Art.ºs 3.º a 10.º e 152.º, todos do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

6. No que diz respeito à fase pré-contratual, frente a contratos cujo objeto abranja prestações que estejam ou possam estar submetidas à concorrência, regem ainda os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência.

7. Num contrato de empréstimo bancário, a comparação entre propostas tem de ser feita considerando um juízo de prognose relativamente aos encargos totais com o empréstimo que se pretende contrair, comparando o capital emprestado, o montante dos respetivos juros, atendendo ao referencial da taxa adotada, às comissões e às penalizações.

8. Para se poder fazer uma relativamente séria projeção comparativa, só são à partida comparáveis propostas que apresentem o mesmo indexante.

9. Não sendo definido pela entidade adjudicante um indexante único, a comparação é mais complexa e tem que incluir as variáveis decorrentes das diferentes evoluções dos indexantes, passadas e que se estimavam para futuro – é necessário atentar nas diferentes evoluções passadas das taxas de juro indexadas à Euribor a 3, 6 e 12 meses e projetar essa evolução num futuro próximo, médio e ao longo do empréstimo. A partir daí, far-se-á um juízo de prognose relativamente aos custos decorrentes de cada uma das propostas.

10. Não sendo feito tal juízo relativamente aos encargos totais com o empréstimo, ocorre, tal como aponta a jurisprudência definida anteriormente por este Tribunal de Contas, nomeadamente no seu recente Acórdão n.º 9/2024-1.ª S/SS, teremos de concluir pela ocorrência:

a. da violação dos princípios da prossecução do interesse público, da legalidade, do rigor, da eficiência, da transparência, da boa administração, na sua vertente de boa gestão financeira, do dever de fundamentação e dos art.ºs 48.º, 49.º, n.º 5, do RFALEI e 25.º, n.º 1, al. f), do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL);

b. da violação dos princípios da imparcialidade, da transparência, da igualdade e da concorrência;

c. da falta de fundamentação da deliberação que adjudica o empréstimo, em violação dos Art.ºs 152.º e 153.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA); e

d. da falta de informação detalhada de suporte à decisão de contração do empréstimo, imposta pelos Art.ºs 49.º, n.º 5, do RFALEI e 25.º, n.º 1, al. f), do RJAL, como suporte à deliberação da Assembleia Municipal que aprove a contração do empréstimo.